建筑垃圾资源化利用率不高缺乏相应的法律规定

2020-09-24 15:31:03 来源：法制日报

建筑垃圾管理亟须专项立法

相较于巨大的建筑垃圾产生量，目前我国建筑垃圾资源化利用率不高

目前地方关于建筑垃圾管理的各项法规，主要着眼于对建筑垃圾产生全过程的管理、处罚及制造者的责任，但对于建筑垃圾的资源化利用，都是以政策引导为主，缺乏相应的法律规定

在支持建筑垃圾资源化利用技术、培育建筑垃圾资源化利用企业等方面出台配套政策，加大对资源化利用企业在产品销售、用地保障等方面的扶持力度

近日，湖南省长沙市长沙县行政执法局查处四起随意倾倒建筑垃圾影响市容市貌案。这一事件引起社会关注。

《城市建筑垃圾管理规定》第十五条规定：“任何单位和个人不得随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾。”

建筑垃圾是指个人、建设单位或施工单位对各类建筑物、构筑物等进行铺设、建设或拆除过程中所残留下来的弃土、弃料、渣土、余泥及其他废弃物。

随着我国旧城改造、城镇化建设步伐日益加快，每年产生的千万吨甚至是上亿吨建筑垃圾随之而来。如何进行建筑垃圾资源化利用，成为城乡发展中的一道难题。

据中国城市环境卫生协会建筑垃圾管理与资源化工作委员会统计，从2010年到现在，我国共有10个省市和167个地区出台了关于建筑垃圾管理的政策，但是已出台的相关政策中明确建筑垃圾资源化利用的，从省级层面来看不到20%，从地区来看仅为22%。

接受《法治日报》记者采访的专家认为，建筑垃圾资源化利用是一项系统性工程，涉及生产、运输、处理、再利用等各个方面，需要建设、城管、市容、环保、工业与信息化和发改委等多个行政管理部门协同配合、有效联动。目前地方关于建筑垃圾管理的各项法规，主要着眼于对建筑垃圾产生全过程的管理、处罚及制造者的责任，但对于建筑垃圾的资源化利用，都是以政策引导为主，缺乏相应的法律规定。因此，国家要完善建筑垃圾资源化利用的专项立法，延伸建筑垃圾资源化利用产业链条。

拆除违建产生垃圾源头减量刻不容缓

《法治日报》记者梳理得知，目前我国建筑垃圾在外运、填埋和露天堆放的过程中，存在建筑垃圾排放不规范、建筑垃圾积量风险等，大量建筑垃圾并没有得到良性利用，占用土地资源的同时，填埋、抛撒、堆放建筑垃圾还容易造成空气、土壤和水污染。

今年9月，陕西省咸阳市城管局发布了今年第二季度综合执法支队行政处罚信息，多家企业因建筑垃圾未覆盖、建筑垃圾运输不合规、遗撒建筑垃圾等事由被处罚。

今年7月，江苏省苏州市吴江区黎里镇9家运输企业因未经核准深夜集中非法转运建筑垃圾，被分别处以警告和罚款，罚款总额达27万元。

在经济建设高速发展期，城乡每天都会出现拆除的大量建筑物，包括住房、厂房和各类基础设施。其中，还有一部分是拆除的违章建筑。

今年3月，山东省青岛市黄岛区委员会宣传部发布情况通报，对新区涵碧楼项目涉及破坏生态岸线的41栋建筑进行整治，以恢复海岸带的自然生态功能和生态岸线的公共属性。

今年4月，河南省信阳市商城县吴河乡对违建别墅进行强制拆除。此前，吴河乡某村组的鲇鱼山自然保护区核心区内占地4000多平方米、价值近千万元的违章建筑因严重破坏生态环境，严重影响饮水安全，被吴河乡政府联合三违办、公安局、国土局、住建局、林业局、森林公安局等相关职能部门在一天之内全部拆除。

北京市人大常委会立法咨询专家胡功群认为，现实中存在很多违章建筑，明显违反了土地管理法、城乡规划法和《村庄和集镇规划建设管理条例》等相关法律法规，也没有取得《建设工程规划许可证》，但有些监管部门没有从建造的源头进行阻断，而是习惯事后进行强拆。因此，有关部门应加强行政执法队伍建设，从建造的源头减少建筑垃圾产生，实现垃圾减量化，既要防止乱作为也要防止不作为，减少资源受损和人力物力浪费。

建筑垃圾产量惊人资源化利用率不高

今年5月，住房和城乡建设部工程质量安全监管司、城市建设司负责人在接受媒体采访时表示，根据有关行业协会测算，近几年我国城市建筑垃圾年产生量超过20亿吨，是生活垃圾产生量的10倍左右，约占城市固体废物总量的40%。建筑垃圾已成为我国城市单一品种排放数量最大、最集中的固体垃圾。

根据前瞻产业研究院发布的《中国建筑垃圾处理行业发展前景与投资战略规划分析报告》，每1万平方米建筑的施工过程中，会产生建筑垃圾500吨至600吨，而拆除1万平方米旧建筑，将产生7000吨至1.2万吨建筑垃圾。我国建筑垃圾数量已经占城市垃圾总量的30%以上。保守估计，未来10年，我国平均每年将产生15亿吨以上的建筑垃圾。2020年，建筑垃圾将达到26亿吨，2030年将达到73亿吨。

相较于巨大的建筑垃圾产生量，目前我国建筑垃圾资源化利用率不高。

《中国建筑垃圾处理行业发展前景与投资战略规划分析报告》提到，目前我国已建成投产和在建的建筑垃圾年处置能力在100万吨以上的生产线仅有70条左右，小规模处置企业有几百家，总资源利用量不足1亿吨，建筑垃圾总体资源化率不足10%，远低于欧美国家的90%和日韩的95%。

中国法学会环境资源法学研究会副会长、教授高利红认为，我国建筑垃圾资源化利用率不高，主要有以下三方面原因：

一是缺乏有效的引导。多数城市对建筑垃圾资源化利用工作不够重视，管理建筑垃圾的重心仍停留在控制建筑垃圾产出量这一阶段。

二是相关政策法规缺失。我国现行的循环经济促进法、《城市市容和环境卫生管理条例》和《城市建筑垃圾管理规定》等法律法规，主要关注建筑垃圾造成的环境污染及其对市容市貌带来的影响，没有涉及建筑垃圾的循环利用等问题。

三是缺乏统一规划。各地政府对建筑垃圾的监管处于住房城乡建设系统、市政市容、城市管理等多头管理。同时，建筑垃圾资源化没有被纳入政府公共建设材料名录，相关补贴难以到位，影响了建筑垃圾处置企业的生产积极性。

也有业内人士认为，一方面，建设项目中的设计、施工与拆除工程多采用传统的粗放型生产方式，直接造成大量建筑固废垃圾产生，与国外发达国家相比，我国建筑垃圾资源化利用率偏低，建筑垃圾的处理处置还处在简单化、无序化的初级状态;另一方面，对于各类建筑垃圾未实施分类回收及有组织的消纳和资源化管理，各级政府监管部门未对建筑固废垃圾的生产者规定强制回收的义务。

政策法规相继出台鼓励支持回收利用

“垃圾不是一无是处，而是放错了的资源。”有研究表明，每利用1亿吨建筑垃圾可以生产标砖243亿块、混合料3600万吨，减少取土或代替天然砂石1000万立方米，节煤270万吨，新增产值84.6亿元，可创造巨大经济效益。

据了解，目前我国建筑固废物的处置方式主要有四种：回填标高、围海造地、堆山造景和回收利用。

有业内人士分析，相较于我国巨大的建筑垃圾产生量，我国建筑垃圾资源化利用的市场空间还很大，若我国建筑垃圾资源化利用能达到欧美、日韩水平，将这些建筑垃圾进行资源化再利用，可创造万亿元价值。

2019年两会期间，全国人大代表、河北建设集团股份有限公司董事长李宝忠在接受媒体采访时表示：“2017年我国产生建筑垃圾约24亿吨，其中进行资源化利用的仅为1.2亿吨左右，利用率仅为5%左右。而发达国家的建筑垃圾再利用率已高于90%，日本一些地区再利用率已达100%。所以，提升我国建筑垃圾回收再利用水平已迫在眉睫。”

相关资料显示，有一些发达国家将建筑垃圾资源化利用作为长期国家战略，通过法律保障、政府支持及先进技术开发与应用，实现建筑垃圾的资源化利用。

《法治日报》记者梳理发现，德国早在1994年就发布了《循环经济和废物清除法》，对建筑垃圾进行再生利用;日本则通过了《废弃物处理法》《建设副产物适正处理推进纲要》，从20世纪70年代开始推进建筑垃圾的再生利用;韩国通过《建设废弃物再生促进法》要求使用建筑垃圾再生产品，并对未按规定使用建筑垃圾再生产品的行为设置处罚。

实际上，近年来，国家各部委也陆续发布了建筑垃圾资源化利用相关政策法规及指导意见。

2011年，国家发展和改革委员会印发《“十二五”资源综合利用指导意见》和《大宗固体废物综合利用实施方案》，明确推广建设工程项目中废弃物生产路面透水砖砌块、混凝土、市政工程制品等再生建材制品、道路基材料，要求全国各地区建立完善的建筑工程废弃物回收利用体系，实施建筑垃圾资源化利用工程。

2013年，国务院转发国家发展改革委、住房和城乡建设部制定的《绿色建筑行动方案》，将“推进建筑废弃物资源化利用”作为重点工作来抓。

2016年，中共中央、国务院发布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出力争用5年左右的时间，基本建立建筑垃圾回收和再生利用体系的目标。

2017年，国家发展和改革委员会发布《循环经济发展评价指标体系》，将城市建筑垃圾资源化处理率首次纳入城市评价指标体系，评价结果将作为今后申请相关资金、政策支持的重要参考。

今年4月29日修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》自9月1日起开始施行，新增了对于建筑垃圾污染防治方面的具体规定。包括将“建筑垃圾”从原本的“生活垃圾”分类中分出来，作为单独的一类进行管理;要求县级以上地方人民政府及主管部门加强建筑垃圾污染环境的防治，建立分类、利用和管理的“建筑垃圾分类处理制度”“建筑垃圾全过程管理制度”和“建筑垃圾回收利用体系”;要求工程施工单位应当编制建筑垃圾处理方案，采取污染防治措施，并报县级以上地方人民政府环境卫生主管部门备案。

今年5月8日，住房和城乡建设部印发《关于推进建筑垃圾减量化的指导意见》，为做好建筑垃圾减量化工作，促进绿色建造和建筑业转型升级，推动落实新固废法有关精神，提出“2020年底，各地区建筑垃圾减量化工作机制初步建立”。利用技术不断创新优惠政策招商引资

此外，全国多地也陆续制定地方建筑垃圾资源化利用率计划：

云南省提出到2020年，力争将垃圾回收利用率提高到35%以上，基本建立餐厨垃圾和建筑物垃圾回收和再生利用体系;

安徽省提出到2020年，省辖市建筑垃圾资源化利用率计划达到70%以上，县(市)建成资源化利用设施，资源化利用率达到30%以上;

贵州省政府办公厅印发《关于加强建筑垃圾管理促进资源化利用的通知》，明确到2020年，各市(州)、贵安新区建筑垃圾资源化利用率达30%以上;

湖南省住房和城乡建设厅印发《湖南省建筑垃圾资源化利用发展规划(2020-2030)》，明确了湖南省建筑垃圾资源化利用发展方向与分阶段目标。明确至2020年全省规划建设建筑垃圾资源化利用基地37个，建筑垃圾资源化利用率达到35%以上;至2025年全省规划建设相关基地60个，资源化利用率达到70%以上;至2030年全省规划建设相关基地75个，资源化利用率达到85%以上。

如何让提高建筑垃圾资源化利用率的计划真正落地?中国建筑材料工业规划研究院副院长苏桂军对此提出了三点建议：

首先，在支持建筑垃圾资源化利用技术、培育建筑垃圾资源化利用企业等方面出台配套政策，加大对资源化利用企业在产品销售、用地保障等方面的扶持力度。

其次，要发挥政府主导作用，鼓励规划、设计、施工、运输、拆除等单位积极参与，进一步加快资源化利用的技术创新。组织开展建筑垃圾资源化再生利用关键技术科研攻关，努力拓宽建筑垃圾的资源化利用方式和渠道。

再次，要进一步提升资源化利用的市场化水平。通过税收等优惠政策吸引企业和社会资本进入建筑垃圾资源化利用行业，调动市场主体的积极性。